Il ruolo provinciale nella pianificazione e gestione

Eriuccio Nora e Roberto Ori
Settore difesa del suolo e tutela dell'ambiente, Provincia di Modena

Convegno "Le aree di riequilibrio ecologico: riqualificazione ambientale e tutela della biodiversità nella pianura"
Bologna, 3 febbraio 1997

Perché una politica di tutela e riqualificazione ambientale del territorio, di cui le aree naturali protette costituiscono parte essenziale e qualificante, sia veramente efficace occorre che tutti i livelli istituzionali svolgano la loro parte, coordinandosi tra loro.

Per questo siamo convinti che al di là delle specifiche competenze di legge la Provincia, quale ente intermedio di pianificazione e programmazione territoriale, debba svolgere, nel campo delle aree protette, un ruolo attivo e propositivo
Le aree naturali protette rappresentano forse il principale strumento a disposizione degli enti preposti al governo del territorio, per la conservazione della natura e la tutela e lo sviluppo della biodiversità.

Come sappiamo esse hanno anche la funzione di salvaguardare e valorizzare il paesaggio, il patrimonio culturale e storico-architettonico, promuovere la ricerca scientifica e l'educazione ambientale e nei parchi di area vasta, di migliorare le condizioni di vita e di lavoro delle popolazioni locali. In estrema sintesi di armonizzare il rapporto uomo-natura.
La peculiarità delle aree protette, che le distingue dagli altri strumenti della pianificazione territoriale, consiste nel fatto che esse prevedono sia regimi di tutela che di gestione attiva del territorio.

Questo consente di fare delle aree protette dei luoghi elettivi per la conservazione della natura e per la ricerca e la sperimentazione di forme nuove di uso delle risorse e di sviluppo equilibrato e sostenibile esportabili domani nel restante territorio.

E' partendo da questi basilari concetti e dalle funzioni che la Provincia svolge nel campo della pianificazione e programmazione territoriale (LR n­6/1995) e della protezione della natura(L.142/1990 - LR. 11/1988) che va inquadrato il suo ruolo nella pianificazione e gestione delle Aree di Riequilibrio Ecologico (ARE).
Le ARE rappresentano in senso lato, insieme ai Parchi e alle Riserve naturali, una delle tre tipologie di aree protette previste dalla Regione Emilia-Romagna (LR.n­ 11/1988 e successive modificazioni).

Tra le peculiarità delle ARE ricordiamo la limitata estensione, la non indispensabile presenza di elevati valori naturalistici almeno nella situazione iniziale, la relativa semplificazione delle procedure istitutive e gestionali.

Queste caratteristiche ne fanno (potenzialmente) uno strumento di eccezionale importanza per dare efficacia alle politiche di riqualificazione ambientale ed ecologica dei territori più intensamente antropizzati e segnatamente delle aree di pianura.

Sono in primo luogo gli enti locali territoriali, Comuni e Provincie, che devono saper cogliere questa opportunità: l'art. 28 della L.R. 11/1988 prevede infatti che siano gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica e relativi stralci e varianti ad individuare le ARE e a stabilire le relative modalità di gestione.

Per la Provincia, così come per il Comune seppure ad un livello diverso, il ruolo è duplice e si esplica attraverso la pianificazione territoriale e nel campo della gestione.

Per quanto riguarda la pianificazione e la programmazione territoriale lo strumento principale attraverso il quale la Provincia esercita la sua funzione è il Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) di cui all'art. 2 della LR n­6/1995. La stessa legge trasferisce alla Provincia le competenze in materia di approvazione degli strumenti urbanistici comunali (art. 6).

Tra i compiti assegnati al PTCP la citata legge regionale prevede espressamente" la individuazione delle aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali, con le relative politiche di valorizzazione".

Le ARE, pur non essendo citate riteniamo, anche in riferimento all'art.28 della L.R. n­11/1988, possano e anzi debbano rientrare nelle prerogative del PTCP.
Il quale dovrebbe individuare a nostro avviso non tanto i luoghi su cui istituire le ARE se non le più significative di esse, ma piuttosto le linee di intervento anche in termini di indirizzi e direttive per la istituzione e gestione delle ARE ed inoltre definire ambiti territoriali privilegiati di intervento su cui indirizzare prioritariamente le risorse.

In riferimento a quest'ultimo punto, fermo restando che ogni ARE che viene istituita rappresenta ovviamente un fatto positivo considerata la povertà biologica della nostra pianura e che le Provincie si debbano impegnare nella promozione delle stesse, tuttavia crediamo che vadano maggiormente incentivate, considerando il quadro di perdurante limitatezza di risorse finanziarie disponibili, le realtà più significative o perchè di rilevante valore intrinseco o perchè inserite in un contesto territoriale di elevata valenza strategica.

In sostanza si possono individuare ARE di importanza più squisitamente locale ed altre di rilevanza sovraccomunale, su queste ultime puÉ essere giocato un ruolo più forte da parte della Provincia in termini di impegno finanaziario e progettuale.
Può essere utile a questo punto fare qualche esempio riferito alla realtà in cui ci troviamo ad operare: il Modenese.

E' sicuramente di rilevanza provinciale l'ARE "Il Torrazzuolo " situata nel Comune di Nonantola in gran parte nel territorio della Partecipanza agraria: si tratta di un complesso di circa 70 ettari di superficie ex agricola costituito da una zona umida (ha 10) in procinto di essere ampliata e con annesso capanno per l'osservazione dell'avifauna, superfici interessate da recenti rimboschimenti (ha 50), siepi (km2), presenza di 3 canali di bonifica che l'attraversano.
Può essere considerata di importanza provinciale l'ARE dei fontanili di Montale in quanto, pur essendo di limitata estensione e complessità, tutela una delle ultime testimonianze di un fenomeno naturale pressoché scomparso nella pianura modenese con presenza di specie rare di flora e fauna.

Sono sicuramente di rilevanza strategica eventuali ARE anche se di più modesta estensione e valore intrinseco poste lungo le fasce di fiumi e torrenti e in particolare del Secchia e del Panaro costituenti potenziali corridoi ecologici che mettono in comunicazione l'area collinare e di alta pianura con l'area di bassa pianura ed il Po. Questo ruolo dei corsi d'acqua è peraltro già prefigurato anche dal PTPR che in diversi casi prevede la realizzazione di progetti di tutela , recupero e valorizzazione (art.32). Per diversi di questi e per il Secchia in particolare sono già state avviate, insieme ai Comuni territorialmente interessati ,le procedure o sono già in corso gli studi, per la realizzazione di tali progetti anche utilizzando i contributi previsti dalla LR n­47/1992.

Anche la rete dei canali di bonifica costituisce un elemento di interesse per la realizzazione di corridoi ecologici : con il Consorzio di bonifica Parmigiana-Moglia abbiamo avviato l'attuazione di un programma di rimboschimento delle fasce laterali ai canali utilizzando i fondi regionali per la forestazione. Il nuovo programma ARE puÉ contribuire ad accelerare l'attuazione di questo progetto.

Altri ambiti strategici per le politiche di riequilibrio ecologico nel modenese sono sicuramente il sistema delle valli nella bassa pianura, l'area pedemontana occidentale interessata dal polo ceramico e l'asse della via Emilia .Queste ultime sono le aree più intensamente urbanizzate del modenese. Anche in queste aree sono stati realizzati e avviati interventi importanti (rimboschimenti, recuperi naturalistici di ex cave, ecc.) ma crediamo che le ARE possano rappresentare un interessante salto di qualità

L'obiettivo strategico in definitiva, è quello di puntare alla creazione di una serie di nuclei forti e significativi di aree rinaturalizzate e di alcune fasce o corridoi ecologici che dovrebbero nell'insieme costituire una prima rete o armatura, il più possibile rappresentativa delle diverse tipologie ambientali della pianura ,che sarà via via infittita ,ci auguriamo , da tanti interventi anche di portata più limitata. (Il progetto "Aree di rifugio" che stiamo per avviare in collaborazione con il Centro agricoltura ambiente di Crevalcore , sull'esempio della Provincia di Bologna, va appunto in questa direzione).
Questi primi nuclei forti di ARE costituiranno importanti serbatoi di biodiversità che irradieranno nel territorio circostante.

In prospettiva pensiamo di predisporre un Piano settoriale provinciale delle aree protette e delle aree ad elevata sensibilità biologico-naturalistica, che dovrebbe prefigurare un vero e proprio Sistema delle aree protette modenesi parte del Sistema aree protette della Regione Emilia Romagna. CiÉ anche in considerazione che già oggi nella Provincia di Modena esistono 2 parchi regionali, 3 riserve naturali e diverse ARE che costituiscono quasi il 7% del territorio provinciale e sono sempre più rappresentative delle diverse realtà geografiche e degli ambienti fisico-biologici della provincia.

E' utile poi ricordare che il trasferimento alle Provincie delle competenze in materia di approvazione degli strumenti urbanistici comunali consente a queste di essere un osservatorio privilegiato sulle ARE e di instaurare un rapporto diretto di dialogo con i comuni stessi, di verificare la conformità delle ARE alle direttive provinciali e regionali e di avere la conoscenza di tutte le ARE istituite permettendo anche la costituzione di un elenco-archivio delle ARE stesse.

Un aspetto che riveste grande importanza è senz'altro quello della gestione delle ARE.
Come si è detto la legge affida agli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica il compito di individuare le norme e le modalità di gestione.

Pur ritenendo che sia opportuno prevedere una gestione il più possibile leggera lasciando grande discrezionalità agli enti che le istituiscono (generalmente i comuni) anche in considerazione dell' ampia casistica che si presenta, crediamo tuttavia utile assicurare alcuni limitati standards prestazionali di base comuni a tutte le ARE.

Ogni ARE dovrebbe avere:

- un Regolamento di gestione
- un responsabile della gestione
- attività di vigilanza e controllo
- risorse finanziarie dedicate.

Di norma riteniamo che il soggetto istituzionale responsabile della gestione debba essere il Comune il quale potrà anche stipulare convenzioni con i soggetti di cui all'art. 26 della LR n­11/1988 e s.m.
Il Comune dovrà comunque nominare un responsabile per la gestione dell'ARE.

Solo in casi di ARE particolarmente complesse puÉ essere ipotizzabile una partecipazione diretta della Provincia alla gestione. E' il caso per esempio della Cassa di espansione del f. Secchia dove è stato istituito un apposito Consorzio di gestione tra Comuni (4) e Provincie (2) territorialmente interessati.
Le ARE costituiscono una importante opportunità per il mondo dell'associazionismo ed in particolare di quello ambientalista :quella di misurarsi con la gestione concreta del territorio. In questo senso esse rappresentano senz'altro anche per loro una grande occasione di crescita.

Per quanto riguarda la disciplina delle utilizzazioni riteniamo che alcune norme di tipo generale debbano essere contenute, unitamente alla perimetrazione, nel PRG, quelle di maggiore dettaglio saranno demandate al Regolamento

Molto importate è il ruolo di coordinamento che la Provincia puÉ esercitare nei confronti dei soggetti gestori delle ARE così come delle altre aree protette.
Questo coordinamento può essere attuato con diverse modalità ma sempre all'interno di una logica di sistema.

Vorremmo citare alcune attività che riteniamo importanti:

- impiantare e gestire un sistema di ricerca e monitoraggio dello stato evolutivo delle ARE (e delle altre aree protette) e costituzione di banca dati con particolare riferimento alla conservazione e allo sviluppo della diversità biologica; a tale proposito è auspicabile ed opportuno il coinvolgimento dell' Università.( In occasione del primo programma ARE la Provincia di Modena aveva elaborato una proposta per il monitoraggio delle ARE);

- assicurare il coordinamento delle GEV e delle guardie ittico-venatorie preposte alla vigilanza, fermo restando che saranno le singole ARE (o meglio i comuni) a stipulare apposite convenzioni con le GEV o ad "ampliare" quelle eventualmente già in essere;

- creare occasioni permanenti di formazione e di interscambio di esperienze rivolte ad amministratori, responsabili tecnici ed operatori delle ARE e delle altre aree protette;

- promuovere le attività di educazione ambientale ed assicurare il più stretto rapporto tra le aree protette e la rete dei centri permanenti di educazione e documentazione ambientale di cui alla LR n­ 15 / 1996; questa collaborazione sta dando buoni frutti in alcuni parchi e riserve naturali della nostra provincia; ricordiamo che l'educazione ambientale riveste una grande importanza nelle ARE in quanto situate in territori intensamente antropizzati;

- raccordare e indirizzare gli interventi anche di tipo finanziario di altri settori: agricolo, forestale, faunistico difesa del suolo ,attività estrattive, ecc..; Va qui sottolineata la portata dei regolamenti UE 2080 e 2078 e l'importanza della stretta collaborazione ,all'interno della Provincia ,tra i settori ambiente - difesa del suolo e agricoltura - faunistico;

- verificare la coerenza degli strumenti di programmazione e pianificazione territoriale sia propri che di enti sotto-ordinati e, per quanto di competenza, delle attività di gestione; basti pensare all'importanza che possono rivestire in relazione alle aree protette e più in generale alla riqualificazione ambientale ed ecologica del territorio strumenti di pianificazione settoriale quali il Piano dei rifiuti, il Piano delle attività estrattive, Piani faunistici, o gli stessi PRG dei comuni;

- eventuale creazione e gestione di un apposito fondo (da affiancare ai finanziamenti regionali) per la promozione delle ARE;

In conclusione.
Questo importante ruolo delle Provincie nella pianificazione e gestione delle ARE che abbiamo cercato di delineare seppure in modo schematico, dovrebbe, a nostro avviso, avere riscontro anche nel versante della gestione dei programmi regionali per le ARE prevedendo, almeno in prospettiva, per le Provincie stesse un coinvolgimento maggiore rispetto al passato se non una vera e propria delega trattandosi di aree protette di rilevanza provinciale e comunale. Ovviamente, in una logica di questo tipo, alla Regione spetterebbero le funzioni di indirizzo e coordinamento generale.

Questo anche in considerazione del fatto che la nostra legge regionale non prevede la tipologia del parco provinciale come invece avviene in altre regioni come ad esempio la Toscana ed il Piemonte.

E' evidente tuttavia che se le Provincie vogliono svolgere con efficacia e competenza un ruolo più forte nel campo delle aree protette e più in generale della salvaguardia della natura, cosa che riteniamo sia ormai indispensabile, devono attrezzarsi dotandosi delle necessarie competenze tecnico-amministrative e di adeguate risorse finanziarie.